Los resultados del referéndum sobre las propuestas de integración de 16 departamentos en 5 regiones no dejan lugar a dudas. Con la sola excepción de Arequipa, la ciudadanía ha votado abrumadoramente contra las propuestas de integración consultadas. Este debilita severamente el proceso descentralista y es un fracaso de la manera específica como impulsó la integración regional desde el Poder Ejecutivo y desde el Congreso de la República.
De acuerdo a lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralización, el Congreso debía de haber aprobado la Ley de Incentivos a la Integración y Conformación de Regiones en el año 2003, para realizar el primer referéndum en el 2004. Pero aprobó la Ley recién un año después (en julio del 2004), incluyendo la postergación del primer referéndum para el 2005.
Además, la aprobó con serias imprecisiones, sin definir con claridad cómo se cuentan los votos; qué pasa si dos de tres votan a favor y sólo una en contra; cuántos miembros tiene y cómo se conforma el nuevo Consejo Regional; cómo se define la sede capital; etc. Y aprobó también plazos cortos para presentar los Expedientes, lo que impidió iniciativas de integración desde la ciudadanía y los partidos y dificultó una adecuada difusión de las propuestas realizadas por las autoridades regionales.
En paralelo, el Congreso delegó en el Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria, con lo que fue el Ministerio de Economía y Finanzas el que preparó y promulgó la Ley de Descentralización Fiscal, en enero del 2004. Pero, hasta pocas semanas antes del Referéndum –cuando ya el CND había aprobado los Expedientes Técnicos presentados por las autoridades regionales que promovían procesos de integración- el MEF no aprobaba el Reglamento de la Ley. Y cuando lo hizo, definió incentivos fiscales para la integración regional muy inferiores a los estimados por las autoridades regionales en base a la Ley de Descentralización Fiscal.
Las normas aprobadas por el Congreso tuvieron pues consenso y son responsabilidad compartida de todas las fuerzas políticas. Y cuando todavía había oportunidad para aprobar en el Congreso las precisiones normativas necesarias, el APRA y Unidad Nacional hicieron todo lo posible para impedirlo, mientras que otros guardaban prudente silencio, priorizando sus cálculos electorales de corto plazo o buscando postergar estos procesos para conducirlos ellos en caso de ganar las elecciones en abril del 2006.
Además, es probable que buena parte de la población haya visto en el Referéndum una suerte de plebiscito sobre el Presidente Toledo y su gestión, en la que el No expresaría los bajos índices de popularidad presidencial y la desconfianza existente hacia todo lo que venga desde el Estado.
Por su parte, las autoridades regionales priorizaron una estrategia de negociación política y de preparación de los Expedientes Técnicos sin participación de las autoridades locales y de la ciudadanía, lo que ha contribuido primero a la desinformación y luego al voto en contra de propuestas percibidas como una imposición “desde arriba”. En esta estrategia también han tenido responsabilidad todas las fuerzas políticas pues, en efecto, de los 16 departamentos que prepararon Expedientes sin informar ni menos integrar a las autoridades locales y la ciudadanía, en 8 las autoridades son del Partido Aprista Peruano, en 2 son de la UPP, en 1 del FIM, y en el resto de son movimientos regionales independientes.
El Poder Ejecutivo –particularmente el CND- tiene también una grave responsabilidad en este resultado adverso a la regionalización. El CND demoró en exceso en presentar al Congreso de la República las precisiones normativas necesarias; nunca tuvo -salvo en el mes previo al referéndum en el que hizo campaña en los medios- una estrategia adecuada y oportuna de información y comunicación que permitiese a la ciudadanía tener información y formarse una opinión bien sustentada sobre como entender la integración. Y, como ya se ha señalado antes, el MEF también conspiró contra el proceso aprobando a la última hora un Reglamento de la Descentralización Fiscal que desnaturaliza el sentido de los incentivos tributarios, los que resultaron bastante inferiores a los considerados en los Expedientes Técnicos.
Del resto del Poder Ejecutivo ni que decir: silencio absoluto de los Ministros y la tardía y contraproducente intervención del Presidente de la República anunciando su intención de votar por el Sí y llamando a los cajamarquinos a hacer lo mismo, cuando el no votaba por estar registrado en Lima y en Cajamarca no había referéndum.
En este escenario de desinformación y de temas no resueltos, la mayor parte de los ciudadanos y las ciudadanas han optado por rechazar las propuestas de integración consultadas. ¿Se trata de un rechazo genérico a la posibilidad de constituir regiones más grandes? ¿Se trata de un rechazo a esta propuesta específica de integración?
Nos parece que se trata más bien de una manifestación de desconfianza ante una propuesta hecha en las alturas nacionales y regionales, de la que no se sabía mucho y que –por esa misma razón- generaba muchas incertidumbres. ¿Donde estará la nueva capital? ¿Y tendremos que ir hasta allá para realizar nuestros trámites? ¿Y se irán para allá esos escasos recursos que son lo poco tenemos? ¿Y tendremos que compartir nuestro canon con ellos? ¿Y perderemos nuestra identidad local?
Todos estos temores a marchar hacia un cambio sin destino conocido, que no tenían respuesta pues en las normas había efectivamente vacíos y ambigüedades no resueltas, han llevado a este masivo voto por el No y a que –en esta oportunidad- no proceda la integración de ninguna región.
Desde la sociedad civil, desde organizaciones como Propuesta Ciudadana, debemos hacer también un balance crítico de nuestra propia acción en este terreno. Mirando hacia atrás, debemos decir que llegamos tarde al proceso y que –aunque hicimos un comunicado alertando de los vacíos legales y elaboramos propuestas que alcanzamos a los congresistas e intervinimos en la comisión de asesores consensuando un dictamen -no llegamos a apreciar la magnitud del reto que significaba plantearle a la ciudadanía un cambio de estas proporciones; que no entendimos el tamaño de los temores y resistencias que podía generar una propuesta de cambio que plantea interrogantes que no tienen respuestas claras; y que no fuimos concientes de la debilidad de nuestras propias fuerzas, frente a la suma de las imprecisiones normativas, los desatinos gubernamentales, los temores de la población, y la campaña partidaria por el No.
Nada de esto quiere decir por cierto que haya estado mal sumarse a la campaña por el Sí. Por el contrario, seguimos pensando que es correcto el planteamiento de integrar departamentos en regiones más grandes y mas fuertes y que esta era una buena oportunidad para avanzar en ese camino. Pero sí quiere decir que no basta que una propuesta sea “correcta” si es que no existen las condiciones específicas para que la población la haga suya.
En todo caso, ¿Quien ha ganado con esto? Nadie. Por el contrario, se ha perdido una oportunidad de avanzar hacia la constitución de regiones más grandes y más fuertes y se ha debilitado un proceso de descentralización que ya venía bastante lento y que ahora seguramente quedará paralizado hasta que se elija un nuevo gobierno y que éste -y el nuevo congreso- pongan en práctica sus propias estrategias sobre la descentralización y la regionalización.
¿Y que hacer hacia adelante? Ciertamente, hay que profundizar en el balance de lo ocurrido. Pero se pueden adelantar ya algunas líneas de acción que permitan generar condiciones mínimas para garantizar que la descentralización siga en marcha.
En primer lugar, habrá que exigir que los partidos políticos que han criticado tan severamente la conducción de este proceso por el CND de Thais y el Gobierno de Toledo, presenten a la población cual es su propuesta concreta para conducir la descentralización y la regionalización. Por ejemplo, se ha planteado por líderes del APRA y de Unidad Nacional la posibilidad de realizar una nueva consulta en el 2007, sin tener que esperar hasta el 2009. Habrá que ver si en ese nuevo plazo es posible organizar una nueva consulta en mejores condiciones.
En segundo lugar, habrá que insistir en proponer propuestas normativas para llenar los vacíos existentes y responder a las interrogantes de la población sobre sede de las ciudades capitales, organización interna de los Consejos Regionales y de los Gobiernos Regionales como tales, asignación y distribución de los recursos del canon, etc.
En tercer lugar, será importante volver a discutir la descentralización fiscal separándola de la regionalización. Es decir, ya no considerarla como un incentivo al que solo acceden las regiones que resultan de procesos de integración, sino como un proceso que puede avanzar a su propio ritmo, sin estar sujeta a la marcha de los procesos de integración.
Finalmente, será también importante revisar el Plan Quinquenal de Transferencias y lograr un acuerdo global en torno a retomar la transferencia de los programas sociales (paralizada durante el 2005) y de las competencias (cuyo ejercicio aún no es asumido por los Gobiernos Regionales y del que se ha excluido hasta ahora a las municipalidades).
La población ha rechazado una propuesta de integración regional por la cual hemos apostado y por la que hemos hecho campaña. Anotamos nuestros propios errores, señalamos los errores de quienes condujeron el proceso y criticamos a quienes pusieron por delante el cálculo político inmediato antes que los intereses del país. Pero seguimos pensando que la apuesta por la integración regional es correcta y que, frente al resultado del domingo, lo que hay que hacer no es tirar lo toalla, sino tener clara una agenda y un a ruta para colocar la descentralización y la regionalización en la agenda electoral y generar condiciones para relanzar el proceso en el 2006.
Autor:
Grupo Propuesta Ciudadana
Fecha de Publicación:
Mié, 02/11/2005
